Tema 18
La intervenció de l'Estat: justificació i funcions.
Introducció
La intervenció de l’Estat en l’economia és un dels grans debats de la ciència econòmica. Des dels clàssics (Smith 1776: «mà invisible», Estat mínim) fins al keynesianisme (1936) i la seua reafirmació post-COVID, passant pel neoliberalisme de Hayek, Friedman i Lucas, el pèndol ha oscil·lat.
La justificació moderna de l’Estat combina fallades del mercat (Tema 17), equitat distributiva (Tema 19) i estabilització macroeconòmica (Temes 21-22). L’obra clàssica de referència: Musgrave (1959), «The Theory of Public Finance», amb les seues tres funcions (assignativa, distributiva, estabilitzadora).
A Espanya, la despesa pública ronda el 47-48 % del PIB després dels xocs 2020-2022 (davant del 41 % previ a la pandèmia). El deute públic se situa al voltant del 105 % del PIB en 2024 (Banc d’Espanya). Les noves regles fiscals europees, aprovades en 2024, substituïxen el Pacte d’Estabilitat per plans plurianuals nacionals.
Una constant històrica corroborada per les dades és la llei de Wagner (1893): a mesura que una economia es desenvolupa, el pes del sector públic en el PIB tendeix a créixer. La cobertura sanitària, educativa i de pensions, juntament amb la regulació de mercats cada vegada més complexos, explica que la majoria de països OCDE passen del 10-15 % del PIB de despesa pública a inicis del segle XX al 40-55 % actual.
1. Justificació: les 3 funcions de Musgrave (1959)
1.1. Funció assignativa
Corregir fallades del mercat:
• Proveir béns públics (defensa, justícia, infraestructures). Samuelson (1954) demostrà que el mercat els infraproveïx perquè cap preu individual pot captar la suma de beneficis marginals.
• Corregir externalitats (impostos Pigou 1920, regulació ambiental, drets d’emissió).
• Regular monopolis i oligopolis (CNMC, DG Competition, Digital Markets Act 2022).
• Corregir informació asimètrica (CNMV, AESAN, etiquetatge, segell de qualitat).
1.2. Funció distributiva
Redistribuir renda i riquesa per consideracions d’equitat:
• Impostos progressius (IRPF, patrimoni, successions).
• Transferències (pensions, atur, IMV, beques).
• Servicis públics universals (educació, sanitat).
Fonaments: Rawls (1971) justícia com a equitat; Sen (1985, Nobel 1998) capabilities; debat Okun (eficiència versus equitat).
La funció distributiva té una dimensió que l’economia convencional ha tendit a subestimar: el treball de cures no remunerat. Folbre (1994, Who Pays for the Kids?) va documentar sistemàticament que la major part del treball reproductiu —cura de menors, persones majors i dependents— el fan les dones fora del mercat i sense remuneració, la qual cosa genera una redistribució de facto des de les dones cap al conjunt de l’economia que els sistemes fiscals convencionals no capten. Els comptes satèl·lit de treball no remunerat, elaborats per l’INE des de 2010, van estimar en 2022 que aquest treball equival al 22 % del PIB espanyol (535.000 milions d’euros), i les dones n’aporten el 73 %. La funció distributiva de l’Estat és incompleta si no incorpora aquest treball com a base d’un sistema de cures universals (objectiu del Sistema per a l’Autonomia i Atenció a la Dependència —Llei 39/2006— encara amb llista d’espera de 300.000 persones en 2024). La connexió amb la política fiscal és directa: la penalització implícita de l’IRPF conjunt per als segons perceptors (típicament dones amb jornada parcial) és un dels factors que reduïx la taxa d’ocupació femenina, segons han documentat Guner, Kaygusuz i Ventura (2012).
1.3. Funció estabilitzadora
Moderar les fluctuacions del cicle econòmic i promoure l’ocupació i l’estabilitat de preus:
• Política fiscal (Keynes 1936): despesa i impostos anticíclics.
• Política monetària (bancs centrals): Tema 24.
• Política de rendes: SMI, diàleg social.
Les tres funcions del sector públic (Musgrave 1959)
Les tres funcions de Musgrave estructuren tota la teoria del sector públic.
Impost piguvià: correcció d’una externalitat negativa
L’impost t = dany marginal extern desplaça l’oferta fins a l’òptim social.
L’impost piguvià internalitza el cost extern (contaminació, congestió): el productor passa a suportar el dany marginal social i la quantitat d’equilibri es redueix a Q*. És la base teòrica dels impostos al CO₂, els peatges urbans i els cèntims verds.
2. Instruments d'intervenció
2.1. Fiscals
• Impostos: directes (IRPF, IS), indirectes (IVA, Especials), cotitzacions. Efectes sobre incentius, eficiència, equitat.
• Despesa pública: corrent (salaris, béns), capital (inversió), transferències.
• Dèficit i deute: ferramenta d’estabilització. Les noves regles fiscals UE 2024 introduïxen senderes plurianuals de despesa neta en funció de l’excés de deute.
Distribució de la despesa pública a Espanya (Eurostat COFOG 2023): protecció social 16,7 % PIB, sanitat 7,3 %, assumptes econòmics 6,2 %, educació 4,4 %, serveis públics generals 5,8 %.
La taxonomia d’instruments fiscals té una dimensió d’eficiència que no es pot obviar. La teoria de la tributació òptima, des de Ramsey (1927) fins a Mirrlees (Nobel 1996), establix que el sistema fiscal més eficient és el que minimitza la distorsió sobre les decisions d’oferta i demanda per a una recaptació donada. La regla de Ramsey indica que els béns més inelàstics (necessitats bàsiques, energia) haurien de suportar tipus impositius més alts, encara que això topa amb el criteri d’equitat (els béns inelàstics són els que més pes relatiu tenen en el pressupost de les llars de renda baixa). La solució pràctica —IVA reduït en aliments bàsics, IVA general en béns de luxe— és un compromís entre eficiència (regla de Ramsey) i equitat (alleujament de la càrrega regressiva de l’IVA). Diamond i Mirrlees (1971) van demostrar que, sota supòsits de competència perfecta, l’eficiència productiva màxima s’aconseguix sense gravar els inputs intermedis, resultat que subjau al disseny de l’IVA europeu amb deduccions d’inputs.
2.2. Monetaris i financers
• Banc Central: tipus d’interés, operacions de mercat obert, reserves. El BCE va elevar tipus del 0 al 4,5 % en 2022-2023; va començar a retallar en 2024.
• Regulació bancària: Basilea III/IV, unió bancària UE (MUS, MUR, EDIS).
• Mercats financers: CNMV, MiFID II, MiFIR, MICA (criptoactius).
La regulació financera després de la crisi de 2008 il·lustra la seqüència teòrica fallada del mercat → intervenció → fallada de l’Estat → reforma regulatòria. El risc sistèmic dels grans bancs («massa grans per a caure», too big to fail) és una externalitat negativa d’escala: quan un banc gran fa fallida, el cost no el suporta només el banc sinó el conjunt del sistema de pagaments, el crèdit i l’economia real. El problema de risc moral associat —els bancs grans assumixen més risc del que seria òptim perquè anticipen el rescat públic— és la raó per la qual els requisits de capital de Basilea III/IV són més elevats per als anomenats G-SIB (bancs sistèmics globals, identificats pel FSB). A Espanya, CaixaBank, Santander i BBVA estan en el perímetre d’O-SII (altres institucions sistèmiques) sota supervisió del BCE en el marc del Mecanisme Únic de Supervisió (MUS). Tirole (Nobel 2014) va modelitzar el risc moral bancari en la seua teoria dels contractes financers amb informació asimètrica: la solució eficient no és evitar els rescats (que poden ser necessaris per a preservar el sistema de pagaments) sinó dissenyar ex ante contractes i requisits regulatoris que desincentiven la presa excessiva de risc, combinant coixins de capital, bail-in dels creditors no assegurats (Directiva BRRD, 2014) i plans de resolució creïbles.
2.3. Regulació i empresa pública
• Regulació: normes, preus màxims, estàndards tècnics, llicències.
• Empresa pública: RENFE, AENA (51 % SEPI), Correus, RTVE, ENAIRE, ICO.
• Inversió directa: infraestructures (PERTE, Pla de Recuperació NextGen EU; ~163.000 milions d’euros per a Espanya fins a 2026).
2.4. Polítiques horitzontals
• Polítiques industrials (Mazzucato 2013: «Estat emprenedor», exemples del DARPA i NIH com a motors d’innovació).
• Política de competència: CNMC.
• Política exterior i comercial: UE, OMC (Temes 25-26).
• Política ambiental: Green Deal UE, Fit for 55, CBAM (mecanisme d’ajust en frontera 2023), IRA estatunidenca (2022).
Instruments d'intervenció
Quatre famílies d'instruments de l'Estat modern
| Tipus | Exemple concret ES/UE | Marc legal |
|---|---|---|
| Fiscals | IRPF · IVA · despesa pública · dèficit | Reglament UE 2024/1263 (nova governança fiscal) |
| Monetaris i financers | Tipus BCE; CNMV; resolució bancària (FROB) | Tractat TFUE arts. 127-133; BRRD 2014; MICA 2023 |
| Regulació i empresa pública | CNMC, CNMV; RENFE, AENA, ICO, RTVE | Llei 3/2013 CNMC; Llei 33/2003 patrimoni |
| Polítiques horitzontals | PERTE, Green Deal, AI Act, política comercial UE | NextGen EU; AI Act 2024; CBAM 2023 |
La política industrial ha recuperat legitimitat acadèmica després de dècades d’escepticisme. L’argument clàssic en contra (l’Estat no pot «triar guanyadors») s’ha debilitat davant d’evidències com l’èxit del model DARPA (agència de defensa dels EUA que va finançar Internet, el GPS i el smartphone), els Instituts Fraunhofer alemanys, o la indústria solar i eòlica xinesa, que va passar de marginal a líder global en dues dècades amb suport estatal massiu. Rodrik (2004) va reformular la política industrial com a «cerca col·laborativa»: l’Estat no tria sectors de manera top-down sinó que facilita la identificació de noves activitats amb potencial exportador, i reduïx els costos d’autodescobriment. El debat més recent gira al voltant de si les polítiques verdes (Green Deal UE, Inflation Reduction Act EUA 2022) són política industrial sectorial disfressada de política ambiental —amb les distorsions competitives que això implica— o si la correcció d’externalitats climàtiques justifica per se la selectivitat sectorial. L’OCDE (2023) ha conclòs que les dues lògiques són compatibles sempre que els subsidis estiguen condicionats a resultats verificables de descarbonització.
3. Debat sobre la intervenció
3.1. Enfocaments històrics
• Clàssics (Smith 1776): «laissez faire», Estat mínim (justícia, defensa, obres públiques).
• Marxisme: Estat com a instrument de classe, propietat col·lectiva.
• Keynesianisme (1936): intervenció activa per ple ocupació i estabilització.
• Monetarisme (Friedman 1956): crítica al fine-tuning, regla monetària.
• Escola de Chicago i nous clàssics (Lucas 1972): expectatives racionals, inefectivitat política.
• Public Choice (Buchanan-Tullock 1962, Nobel 1986): fallades del govern, rent-seeking.
• Nova síntesi neoclàssica: models DSGE amb rigideses. Rigideses nominals; intervenció possible i acotada.
Història del pensament econòmic sobre l'Estat
Del laissez-faire a l'Estat emprenedor — 250 anys de debat
3.2. Fallades de l'Estat
• Informació limitada.
• Captura del regulador (Stigler 1971, Nobel 1982).
• Rigideses burocràtiques, corrupció.
• Cicle polític (Nordhaus 1975): els governs tendeixen a expandir l’economia abans de les eleccions i a ajustar-la després.
• Acció col·lectiva (Olson 1965): els grups xicotets i concentrats (lobbies) capturen rendes a costa de majories difuses.
• Inconsistència temporal (Kydland-Prescott 1977, Nobel 2004): la política òptima ex ante deixa de ser-ho ex post; justifica regles i independència de bancs centrals.
La intervenció de l’Estat no està exempta de les seues pròpies fallades. Stigler (1971, Nobel 1982) va formular la teoria de la captura del regulador: el sector regulat té incentius concentrats per a influir sobre els reguladors (lobbying, portes giratòries, informació privilegiada), mentre que l’interés públic és difús i mal representat. El resultat és que la regulació acaba servint els regulats més que els ciutadans. Casos recents que il·lustren la captura: la regulació de les plataformes digitals abans del DMA (2022) o la captura del sistema de qualificacions creditícies prèvia a 2008.
El sector energètic espanyol oferix un cas de manual per a il·lustrar la teoria de la captura de Stigler. El dèficit tarifari elèctric acumulat entre 2000 i 2013 —la diferència entre el que els consumidors pagaven en la tarifa regulada i el cost real reconegut a les empreses— va arribar aproximadament a 26.000 milions d’euros, i es va convertir en un deute públic encobert que l’Estat va haver de refinançar mitjançant l’emissió de bons del FADE (Fons d’Amortització del Dèficit Elèctric). L’origen del dèficit va ser la fixació administrativa de tarifes per davall del cost reconegut durant anys electorals, combinada amb el reconeixement de costos de generació que reflectien l’estructura de costos de les empreses ja establides més que els preus de mercat. El Tribunal Suprem (STS 2009 sobre les primes a les renovables, STS 2012 sobre el dèficit tarifari) i el Tribunal de Comptes (Informe 2014) van documentar aquests mecanismes. El resultat del procés regulatori, des de la perspectiva de Stigler, va ser que les grans utilities elèctriques (Iberdrola, Endesa, Naturgy) van capturar el disseny del sistema retributiu —especialment el mecanisme de «casació marginalista» del pool i el reconeixement de costos «encallats»— i van obtindre rendes regulatòries que el mercat competitiu no hauria generat. La reforma energètica de 2013 (RDL 9/2013, Llei 24/2013 del Sector Elèctric) va intentar tancar el dèficit introduint retallades retroactives a les primes de renovables, que al seu torn van desencadenar més de 50 arbitratges internacionals (Tractat de la Carta de l’Energia) amb laudes desfavorables per a Espanya per un import superior a 1.100 milions d’euros —una il·lustració de com la captura del regulador, una vegada instal·lada, genera costos de correcció que superen els que hauria tingut un disseny regulatori robust des de l’inici.
Buchanan i Tullock (1962, Nobel 1986) van construir el marc del public choice: els polítics i els buròcrates maximitzen la seua utilitat (vots, pressupost, poder), no el benestar social. El rent-seeking —lobbying per a redistribuir rendes sense crear valor— consumix recursos reals. Olson (1965) hi afig que els grups xicotets i concentrats (associacions empresarials, sindicats de sector) s’organitzen amb més facilitat i capturen polítiques a costa de majories difuses.
La inconsistència temporal (Kydland-Prescott 1977, Nobel 2004) és una fallada de disseny: la política òptima anunciada ex ante (impostos baixos, inflació baixa) deixa de ser-ho ex post perquè el govern té incentius a desviar-se una vegada els agents han actuat. La solució teòrica —regles creïbles en lloc de discrecionalitat— és la base de la independència del banc central, dels marcs d’objectius d’inflació i de les regles fiscals.
El cicle polític (Nordhaus 1975) documenta un patró empíric: els governs tendixen a expandir la despesa o a relaxar la política monetària abans de les eleccions i a ajustar després, i generen cicles d’ocupació-inflació sincronitzats amb el calendari electoral. L’evidència a Espanya és mixta, però els episodis de 2008 (retard en l’ajust fiscal) i de 2019-2023 (expansió persistent de la despesa) són consistents amb el model.
Government failures
Cinc fallades de l'Estat: graella autor-fallada
4. Estat del benestar i context actual
4.1. Tipologies (Esping-Andersen 1990)
• Liberal (EUA, Regne Unit): mercat central, assistència residual.
• Conservador-corporativista (Alemanya, Itàlia, Espanya): prestacions contributives.
• Socialdemòcrata (Escandinàvia): universalisme.
Fonament històric: Bismarck (assegurances socials 1880) i Beveridge (1942) (cobertura universal). Esping-Andersen va aplicar el concepte de «desmercantilització» per a mesurar fins a quin punt el benestar individual no depén del mercat laboral. Espanya, model mediterrani, combina trets del règim conservador amb un desenvolupament tardà del pilar universal (Constitució 1978, Llei General de Sanitat 1986, Llei de Dependència 39/2006, IMV 2020).
Esping-Andersen (1990) + revisió Ferrera
Quatre tipologies de l'Estat del benestar
| Cobertura | Finançament | País representatiu | |
|---|---|---|---|
| Liberal | Residual / assistencial | Tributació general baixa | EUA · Regne Unit |
| Conservador-corporativista | Contributiva (insiders) | Cotitzacions socials | Alemanya · França |
| Socialdemòcrata | Universal i igualadora | Impostos directes alts | Suècia · Dinamarca · Noruega |
| Mediterrani (Ferrera) | Dual: insiders generós + outsiders residual | Cotitzacions + impostos generals | Espanya · Itàlia · Portugal · Grècia |
La tipologia d’Esping-Andersen ha sigut revisada per a incorporar el quart règim mediterrani —que inclou Espanya, Itàlia, Portugal i Grècia— caracteritzat per prestacions contributives altes per als treballadors del mercat primari de treball (insiders: pensions generoses, subsidis d’atur amplis) i cobertura residual per als treballadors del mercat secundari (outsiders: joves, temporals, migrants). Ferrera (1996) va denominar «familisme» el fet que la família actua com a xarxa de seguretat per als exclosos del sistema formal: quan l’Estat no arriba, la família absorbix el cost. Aquest model, sostenible en demografies estables o creixents, entra en crisi amb l’envelliment accelerat i la caiguda de la natalitat: la ràtio de dependència demogràfica a Espanya passarà del 0,30 actual (2024) al 0,55 estimat en 2050 (INE, Projeccions de Població 2022), la qual cosa implica una càrrega creixent sobre els actius que financen pensions i sanitat. La sostenibilitat de l’estat del benestar en el règim mediterrani exigix o bé augmentar la productivitat dels ocupats (creixement econòmic), o augmentar la taxa de participació (ocupació femenina, immigració neta positiva) o reformar l’estructura de prestacions (reequilibrar des de les pensions contributives cap a la cobertura universal). El Pacte de Toledo i les reformes de pensions de 2011 i 2023 a Espanya són intents d’equilibrar aquestes tensions dins de les restriccions polítiques del règim mediterrani.
4.2. Intervencions destacades
• 2008 Crisi financera: rescats bancaris, TARP als EUA (700.000 M$), FROB a Espanya.
• 2020 COVID-19: ERTO (ampliats a 3,4 milions de treballadors), avals ICO (140.000 M€), Ingrés Mínim Vital (RDL 20/2020), NextGen EU (750.000 M€ UE).
• 2022 Xoc energètic: bonificacions en carburants (RDL 6/2022), excepció ibèrica al gas (juny 2022), impost als beneficis extraordinaris de banca i energia (Llei 38/2022).
• 2024-25: política industrial verda, IA, semiconductors (Chips Act UE 2023), revisió del Pacte d’Estabilitat. La nova governança fiscal (Reglament UE 2024/1263) substituïx els llindars rígids de dèficit i deute per plans plurianuals nacionals que vinculen despesa neta i reformes estructurals.
El conjunt d’aquests episodis il·lustra una idea clau: l’Estat no s’ha replegat després de la crisi financera; al contrari, ha assumit noves funcions asseguradores (ERTO, avals, IMV) i s’ha convertit en motor d’inversió a llarg termini (PERTE, Green Deal, Chips Act). És la lectura contemporània de l’«Estat emprenedor» de Mazzucato (2013).
Episodis recents d'intervenció
Quatre onades d'intervenció estatal (2008-2025)
Conclusió
La intervenció de l’Estat, fonamentada per Musgrave (1959) i Keynes (1936), és central en les economies modernes. El repte és combinar eficiència (minimitzar fallades del govern; Buchanan-Tullock Nobel 1986, Stigler Nobel 1982, Kydland-Prescott Nobel 2004) amb equitat (corregir desigualtats), en un context de globalització, digitalització i transició ecològica. A Espanya, la despesa pública ronda el 47 % del PIB, amb debats oberts sobre sostenibilitat del deute, pensions i estat del benestar.
La tesi que articula aquest tema és que la intervenció de l’Estat no és opcional ni excepcional: és estructuralment necessària en qualsevol economia de mercat moderna perquè les fallades del mercat (Tema 17) generen ineficiències que el mercat no pot autocorregir, mentre que la distribució de mercat no garantix cap criteri d’equitat social que les societats democràtiques consideren acceptable. El marc de Musgrave (1959) —les tres funcions d’assignació, distribució i estabilització— continua sent la bastida més útil per a classificar els instruments de política econòmica i avaluar-ne la justificació teòrica.
El tema recorre quatre grans eixos. El primer és la justificació: les tres funcions de Musgrave amb els seus fonaments microeconòmics (Samuelson 1954 per als béns públics, Pigou 1920 per a les externalitats, Rawls 1971 per a la distribució, Keynes 1936 per a l’estabilització). El segon eix és la taxonomia d’instruments: fiscals (impostos directes i indirectes, despesa, dèficit), monetaris i financers (BCE, regulació bancària), regulació i empresa pública, i polítiques horitzontals (industrial, ambiental, comercial). El tercer eix és el debat sobre la intervenció: el pèndol històric des de Smith fins a Mazzucato, les fallades de l’Estat (captura del regulador, Stigler 1971; public choice, Buchanan-Tullock 1962; inconsistència temporal, Kydland-Prescott 1977; cicle polític, Nordhaus 1975) i la regla d’or pragmàtica. El quart eix és l’estat del benestar i les intervencions recents: tipologies d’Esping-Andersen (1990), les quatre onades d’intervenció 2008-2025 i l’«Estat emprenedor» de Mazzucato (2013).
Els vincles amb el temari són bidireccionals i densos. La funció assignativa remet al Tema 17 (fallades: béns públics, externalitats, informació asimètrica, poder de mercat) i als Temes 14-16 (defensa de la competència). La funció distributiva remet al Tema 19 (distribució de la renda, desigualtat, polítiques redistributives). La funció estabilitzadora anticipa els Temes 22 (cicle econòmic, multiplicador fiscal) i 24 (política monetària del BCE). Les fallades de l’Estat —captura, public choice, inconsistència temporal— són la contrapart de les fallades del mercat i limiten la intervenció òptima. La llei de Wagner (despesa pública creixent amb el desenvolupament) connecta amb la història econòmica i amb els debats sobre sostenibilitat fiscal (AIReF, regles UE 2024).
La idea clau per a l’opositor: la justificació de la intervenció de l’Estat no és ideològica sinó analítica: es justifica exactament quan el guany d’eficiència o d’equitat supera el cost de les fallades del mateix Estat (captura, ineficiència burocràtica, inconsistència temporal). Citar Musgrave és citar el mapa sencer del sector públic; citar Buchanan és recordar que l’Estat no és un planificador benevolent sinó el resultat de processos polítics amb les seues pròpies friccions.
- SMITH, A. (1776): An Inquiry into the Wealth of Nations.
- WAGNER, A. (1893): Grundlegung der politischen Ökonomie — llei d'expansió de la despesa pública.
- PIGOU, A.C. (1920): The Economics of Welfare — impostos correctors.
- KEYNES, J.M. (1936): General Theory.
- BEVERIDGE, W. (1942): Social Insurance and Allied Services.
- SAMUELSON, P. (1954): «The Pure Theory of Public Expenditure», RES.
- MUSGRAVE, R. (1959): The Theory of Public Finance.
- BUCHANAN, J. i TULLOCK, G. (1962): The Calculus of Consent (Nobel 1986).
- OLSON, M. (1965): The Logic of Collective Action.
- STIGLER, G. (1971): «The Theory of Economic Regulation» (Nobel 1982).
- RAWLS, J. (1971): A Theory of Justice.
- NORDHAUS, W. (1975): «The Political Business Cycle», RES.
- KYDLAND, F. i PRESCOTT, E. (1977): «Rules Rather than Discretion» (Nobel 2004).
- ESPING-ANDERSEN, G. (1990): The Three Worlds of Welfare Capitalism.
- STIGLITZ, J. (2000): Economics of the Public Sector (Nobel 2001).
- MAZZUCATO, M. (2013): The Entrepreneurial State.
- CE (2024): Reglament (UE) 2024/1263 — nova governança fiscal europea.
- AIReF (2024): Informe sobre compliment de les regles fiscals.
- Banc d'Espanya (2024): Informe anual; despesa pública i deute.
- Eurostat (2024): General government expenditure by function (COFOG).
Síntesi del tema
El one-pager de síntesi del tema, per a un repàs ràpid.
Eina inclosa en la subscripció.
Subscriu-te · 25 €/mes