Tema 22
Sector público y política fiscal.
Introducción
El sector público condiciona la actividad económica, la cohesión social y la estabilidad macroeconómica. En España representa cerca del 47 % del PIB en gasto público (2023), con una presión fiscal en torno al 39 %, por debajo de la media de la UE (~41 %). La política fiscal articula gastos, impuestos y transferencias, y es la palanca clásica para la estabilización, la asignación eficiente de recursos y la redistribución.
El marco analítico contemporáneo se construye sobre las tres funciones de Musgrave (1959), la teoría keynesiana del estímulo fiscal (Keynes 1936), las críticas monetaristas y de expectativas racionales (Friedman, Lucas, Barro) y, más recientemente, el énfasis en la sostenibilidad de la deuda y en los multiplicadores diferenciados según el ciclo (Blanchard-Leigh 2013, AIReF). La reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento aprobada por la UE en abril de 2024 es el gran cambio normativo del periodo.
1. Funciones del sector público (Musgrave 1959)
1.1. Asignativa
Corregir fallos de mercado: provisión de bienes públicos puros (defensa, justicia), bienes preferentes (sanidad, educación), externalidades positivas (I+D) y negativas (contaminación), competencia imperfecta y asimetrías de información. Justifica la regulación, los impuestos pigouvianos y los subsidios. Aportaciones clave: Coase (Nobel 1991) sobre derechos de propiedad y Stiglitz (Nobel 2001) sobre información asimétrica.
1.2. Distributiva
Promover la equidad vertical y horizontal mediante impuestos progresivos, transferencias y servicios universales. En España, el sistema fiscal y de prestaciones reduce el coeficiente de Gini de la renta de mercado del entorno de 0,46 a un valor de mercado disponible cercano a 0,32; la ratio S80/S20 baja de aproximadamente 7,5 a 5,5. La tasa AROPE se sitúa alrededor del 26 % (2023). Referencias teóricas: Atkinson (1970) y Sen (Nobel 1998).
1.3. Estabilizadora
Suavizar las fluctuaciones del ciclo y acercar la economía al producto potencial mediante política fiscal y monetaria. Justifica los estabilizadores automáticos y los planes discrecionales en recesiones profundas. Las grandes referencias modernas son los programas anticíclicos posteriores a 2008 y la respuesta a la COVID-19.
2. Ingresos públicos
2.1. Tipología de ingresos
Siguiendo la LGT (Ley 58/2003) y la SCN, los ingresos públicos se clasifican en:
Tributos: impuestos, tasas y contribuciones especiales. Cotizaciones sociales: financian la Seguridad Social. Ingresos patrimoniales: rendimientos de bienes públicos. Transferencias corrientes y de capital: incluidas las transferencias del presupuesto UE (NextGenerationEU 2021-2026, ~163.000 M€ para España entre transferencias y préstamos).
2.2. Impuestos directos e indirectos
Directos: gravan la capacidad económica de forma personalizada.
IRPF (Ley 35/2006): tarifa progresiva, dual; recaudación 2023 ~120.000 M€.
IS (Ley 27/2014): tipo general 25 %, con tipo mínimo del 15 % para grandes grupos en cumplimiento del Pilar 2 OCDE-G20 (impuesto mínimo global, transposición Ley 7/2024).
Impuesto sobre el Patrimonio, Sucesiones y Donaciones, Solidaridad de las Grandes Fortunas, gravámenes temporales sobre energéticas y entidades de crédito.
Indirectos: gravan el consumo o las transmisiones.
IVA (Ley 37/1992): tipos 21 %, 10 %, 4 %; recaudación 2023 ~83.000 M€.
Impuestos Especiales (alcohol, tabaco, hidrocarburos, electricidad), ITP-AJD, Aduanas, impuestos digitales (servicios digitales) y medioambientales.
2.3. Principios tributarios y curva de Laffer
El art. 31 de la Constitución española consagra los principios de capacidad económica, generalidad, igualdad, progresividad y no confiscatoriedad. Adam Smith (1776) había formulado los clásicos de equidad, certeza, comodidad y economía.
La curva de Laffer sugiere que existe un tipo impositivo que maximiza la recaudación. Aunque políticamente útil, su aplicabilidad empírica es limitada; Saez, Slemrod y Giertz (2012) documentan elasticidades de la renta gravable moderadas en países desarrollados. El debate teórico contemporáneo se centra más en la base imponible que en los tipos nominales.
La intuición es clara: con t = 0 % no hay recaudación; con t = 100 % la actividad gravada desaparece y tampoco la hay. Existe un t* intermedio donde R es máxima. Las estimaciones empíricas sitúan ese punto muy alto para impuestos amplios (IRPF agregado), por lo que la mayoría de países desarrollados operan en la zona normal de la curva.
3. Gastos públicos
3.1. Clasificación funcional y económica
Económica: gastos corrientes (consumo, transferencias, intereses) frente a gastos de capital (inversión). Funcional COFOG: protección social (~17 % del PIB), sanidad (~7 %), educación (~4,8 %), servicios generales (incluidos intereses de la deuda), defensa, asuntos económicos y vivienda.
En España, el envejecimiento poblacional ejerce presión creciente sobre pensiones (12 % del PIB y subiendo) y sanidad. La AIReF estima que la Reforma de Pensiones de 2021-2023 (mecanismo de equidad intergeneracional) eleva el gasto en pensiones en torno a 3 puntos de PIB hacia 2050.
3.2. Inversión pública y crecimiento
La inversión pública (infraestructuras, I+D, capital humano) es clave para el crecimiento potencial. Romer (Nobel 2018) formalizó el papel del conocimiento como motor del crecimiento endógeno. Aschauer (1989) documentó multiplicadores elevados del capital público. España ejecuta en 2021-2026 el Plan de Recuperación con cargo a NextGenerationEU, centrado en transición verde, digital y formación.
4. Déficit, deuda y reglas fiscales
4.1. Déficit y deuda
Déficit público: G − T mayor que 0. Se distingue déficit primario (sin intereses) y déficit estructural (ajustado del ciclo). España cerró 2023 con un déficit del 3,6 % del PIB y 2024 con cifras provisionales en torno al 3,0 % gracias al crecimiento nominal y la fiscalidad sobre energía.
Deuda pública: stock acumulado. España ronda el 105 % del PIB a finales de 2024, frente al 65 % previo a 2008 y un máximo del 120 % en plena pandemia. La sostenibilidad depende de g − r (crecimiento nominal frente a coste medio de la deuda) y del saldo primario.
4.2. Crowding-out y equivalencia ricardiana
Crowding-out: el déficit puede elevar el tipo de interés y desplazar inversión privada (eficaz si la economía está cerca del pleno empleo). Equivalencia ricardiana (Barro 1974): si los hogares anticipan que la deuda actual implica impuestos futuros, ahorrarán hoy y el estímulo fiscal será inocuo. La evidencia empírica matiza esta hipótesis: hay efecto, pero parcial.
4.3. Reglas fiscales y reforma del PEC 2024
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (1997) fijó los umbrales del 3 % de déficit y 60 % de deuda. La reforma de 2024 (Reg. UE 2024/1263 y 2024/1264) sustituye la antigua regla de gasto por planes fiscales y estructurales nacionales a 4-7 años centrados en una net expenditure path coherente con la sostenibilidad de la deuda. Para España, la cláusula de escape pandémica termina en 2024 y comienza la senda de ajuste plurianual.
En el plano nacional rige la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , con techo de gasto, regla de gasto y prioridad absoluta de la deuda (art. 135 CE, reforma 2011). La AIReF emite opiniones independientes.
5. Política fiscal: discrecional y automática
5.1. Estabilizadores automáticos
Operan sin intervención: el IRPF progresivo amortigua la renta disponible en expansión y recesión; las prestaciones por desempleo se activan automáticamente; el IS y el IVA caen en recesión. Su intensidad depende del tamaño del sector público y de la progresividad del sistema; estimaciones del FMI sitúan a España en la media de la UE.
5.2. Política discrecional y multiplicadores
Planes específicos: estímulos en recesión, ajustes en expansión. La gran prueba reciente fue la respuesta a la COVID-19 (ERTE, avales ICO por 140.000 M€, IMV, transferencias) y al choque energético 2022 (ayudas directas, rebajas fiscales sobre energía, escudo social). Blanchard-Leigh (2013) documentaron que los multiplicadores fiscales fueron infraestimados en la crisis de la zona euro: en recesión profunda y con tipos de interés en cero, los multiplicadores pueden superar la unidad. Estimaciones del Banco de España y de la AIReF sitúan los multiplicadores españoles entre 0,5 y 1,5 según composición y contexto.
5.3. Coordinación y federalismo fiscal
En España, los gastos sociales (sanidad, educación) corresponden a las CCAA, que coordinan con el Estado a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera. La financiación autonómica (Ley 22/2009) está pendiente de revisión. En la zona euro, la coordinación es asimétrica: política monetaria centralizada (BCE) y fiscal descentralizada (PEC + Semestre Europeo).
Conclusión
La política fiscal, cimentada por Musgrave (1959) y Keynes (1936), sigue siendo una herramienta central de estabilización, asignación y redistribución. Los retos actuales en España son la sostenibilidad de la deuda con tipos más altos, la presión del envejecimiento sobre pensiones y sanidad, la nueva fiscalidad digital y verde, y el cumplimiento de la reforma del PEC 2024. El opositor debe presentar la disciplina fiscal no como un fin en sí mismo sino como condición para preservar la capacidad redistributiva y estabilizadora del Estado.
Bibliografía
- MUSGRAVE, R. (1959): The Theory of Public Finance, McGraw-Hill.
- KEYNES, J.M. (1936): The General Theory.
- STIGLITZ, J. (2000): Economics of the Public Sector, 3a ed., Norton.
- BARRO, R. (1974): «Are Government Bonds Net Wealth?», JPE.
- BLANCHARD, O. y LEIGH, D. (2013): «Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers», IMF WP.
- ROMER, P. (Nobel 2018): crecimiento endógeno y capital público.
- ALBI, E. et al. (2023): Economía Pública, Ariel.
- AIREF (2024): Informes y Opinión sobre Plan Presupuestario.
- IGAE (2024): Avance liquidación PGE.
- Pacto de Estabilidad y Crecimiento UE, reforma 2024 (Reg. UE 2024/1263 y 2024/1264).
Resumen
Tema 22: Sector público y fiscal
1. Funciones
- Musgrave (1959): asignativa/distributiva/estabilizadora.
2. Ingresos
- Directos (IRPF, IS) / indirectos (IVA) / tasas / cotizaciones.
3. Gastos
- Corriente, capital, transferencias.
4. Déficit-deuda
- PEC: 3 % déficit, 60 % deuda.
- Crowding-out.
5. Políticas
- Automáticos vs discrecional.