Tema 22
Sector público y política fiscal.
Introducción
El sector público condiciona la actividad económica, la cohesión social y la estabilidad macroeconómica. En España representa cerca del 47 % del PIB en gasto público (2023), con una presión fiscal en torno al 39 %, por debajo de la media de la UE (~41 %). La política fiscal articula gastos, impuestos y transferencias, y es la palanca clásica para la estabilización, la asignación eficiente de recursos y la redistribución.
El marco analítico contemporáneo se construye sobre las tres funciones de Musgrave (1959), la teoría keynesiana del estímulo fiscal (Keynes 1936), las críticas monetaristas y de expectativas racionales (Friedman, Lucas, Barro) y, más recientemente, el énfasis en la sostenibilidad de la deuda y en los multiplicadores diferenciados según el ciclo (Blanchard-Leigh 2013, AIReF). La reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento aprobada por la UE en abril de 2024 es el gran cambio normativo del periodo.
1. Funciones del sector público (Musgrave 1959)
1.1. Asignativa
Corregir fallos de mercado: provisión de bienes públicos puros (defensa, justicia), bienes preferentes (sanidad, educación), externalidades positivas (I+D) y negativas (contaminación), competencia imperfecta y asimetrías de información. Justifica la regulación, los impuestos pigouvianos y los subsidios. Aportaciones clave: Coase (Nobel 1991) sobre derechos de propiedad y Stiglitz (Nobel 2001) sobre información asimétrica.
1.2. Distributiva
Promover la equidad vertical y horizontal mediante impuestos progresivos, transferencias y servicios universales. En España, el sistema fiscal y de prestaciones reduce el coeficiente de Gini de la renta de mercado del entorno de 0,46 a un valor de mercado disponible cercano a 0,32; la ratio S80/S20 baja de aproximadamente 7,5 a 5,5. La tasa AROPE se sitúa alrededor del 26 % (2023). Referencias teóricas: Atkinson (1970) y Sen (Nobel 1998).
1.3. Estabilizadora
Suavizar las fluctuaciones del ciclo y acercar la economía al producto potencial mediante política fiscal y monetaria. Justifica los estabilizadores automáticos y los planes discrecionales en recesiones profundas. Las grandes referencias modernas son los programas anticíclicos posteriores a 2008 y la respuesta a la COVID-19.
La función estabilizadora adquiere una dimensión adicional en las economías con moneda única, como la zona euro: al ceder la política monetaria al BCE, la política fiscal nacional pasa a ser el único instrumento de estabilización asimétrica disponible. Esta es la razón por la que la literatura sobre el PEC y sus reformas ha debatido intensamente los límites que la disciplina fiscal impone precisamente cuando más se necesita la respuesta anticíclica. Blanchard (2022), en su revisión del PEC, argumentó que las reglas basadas en umbrales numéricos rígidos son contraproducentes porque obligan a los países a ajustar en recesión. La reforma del PEC de 2024 intenta resolver esta tensión con sendas plurianuales adaptadas a cada país, priorizando la sostenibilidad de largo plazo sobre el cumplimiento mecánico del 3 %.
Funciones de Musgrave
Sector público — tres funciones (Musgrave 1959)
Funciones de Musgrave
Las tres funciones del sector público: síntesis para el examen
| Función | Justificación teórica | Instrumentos principales | Ejemplo España |
|---|---|---|---|
| Asignativa | Fallos de mercado: bienes públicos, externalidades, info asimétrica, monopolio | Provisión directa, regulación, impuestos pigouvianos, subsidios a I+D | Defensa, justicia, educación pública, CNMC, CBAM, bonos verdes |
| Distributiva | El mercado produce una distribución de renta sin criterio de equidad social | IRPF progresivo, IS, transferencias, IMV, SMI, servicios universales | Reducción Gini de ~0,46 (renta mercado) a ~0,32 (renta disponible); tasa AROPE 26 % |
| Estabilizadora | Ciclo económico: desempleo y gap de producción requieren intervención pública | Estabilizadores automáticos (IRPF, desempleo) + política discrecional (ERTE, avales ICO) | COVID-2020: 140.000 M€ avales ICO; escudo social 2022 vs. choque energético |
2. Ingresos públicos
2.1. Tipología de ingresos
Siguiendo la LGT (Ley 58/2003) y la SCN, los ingresos públicos se clasifican en:
Tributos: impuestos, tasas y contribuciones especiales. Cotizaciones sociales: financian la Seguridad Social. Ingresos patrimoniales: rendimientos de bienes públicos. Transferencias corrientes y de capital: incluidas las transferencias del presupuesto UE (NextGenerationEU 2021-2026, ~163.000 M€ para España entre transferencias y préstamos).
2.2. Impuestos directos e indirectos
Directos: gravan la capacidad económica de forma personalizada.
IRPF (Ley 35/2006): tarifa progresiva, dual; recaudación 2023 ~120.000 M€.
IS (Ley 27/2014): tipo general 25 %, con tipo mínimo del 15 % para grandes grupos en cumplimiento del Pilar 2 OCDE-G20 (impuesto mínimo global, transposición Ley 7/2024).
Impuesto sobre el Patrimonio, Sucesiones y Donaciones, Solidaridad de las Grandes Fortunas, gravámenes temporales sobre energéticas y entidades de crédito.
Indirectos: gravan el consumo o las transmisiones.
IVA (Ley 37/1992): tipos 21 %, 10 %, 4 %; recaudación 2023 ~83.000 M€.
Impuestos Especiales (alcohol, tabaco, hidrocarburos, electricidad), ITP-AJD, Aduanas, impuestos digitales (servicios digitales) y medioambientales.
Tipología tributaria
Impuestos directos vs. indirectos (España 2023)
| Tipo | Figuras principales | Recaudación 2023 (aprox.) |
|---|---|---|
| Directos | IRPF · IS · IP · ISD · Solidaridad Grandes Fortunas | ~120.000 M€ (IRPF) · ~26.000 M€ (IS) |
| Indirectos | IVA · II.EE. · ITP-AJD · Aduanas · digitales · medioambientales | ~83.000 M€ (IVA) · ~22.000 M€ (II.EE.) |
2.3. Principios tributarios y curva de Laffer
El art. 31 de la Constitución española consagra los principios de capacidad económica, generalidad, igualdad, progresividad y no confiscatoriedad. Adam Smith (1776) había formulado los clásicos de equidad, certeza, comodidad y economía.
La curva de Laffer sugiere que existe un tipo impositivo que maximiza la recaudación. Aunque políticamente útil, su aplicabilidad empírica es limitada; Saez, Slemrod y Giertz (2012) documentan elasticidades de la renta gravable moderadas en países desarrollados. El debate teórico contemporáneo se centra más en la base imponible que en los tipos nominales.
Curva de Laffer
Recaudación frente al tipo impositivo
La intuición es clara: con t = 0 % no hay recaudación; con t = 100 % la actividad gravada desaparece y tampoco la hay. Existe un t* intermedio donde R es máxima. Las estimaciones empíricas sitúan ese punto muy alto para impuestos amplios (IRPF agregado), por lo que la mayoría de países desarrollados operan en la zona normal de la curva.
3. Gastos públicos
3.1. Clasificación funcional y económica
Clasificación económica: distingue gastos corrientes (consumo público, transferencias corrientes, intereses de la deuda) de gastos de capital (inversión pública, transferencias de capital). Esta distinción es relevante para el análisis del multiplicador: la inversión pública tiene efectos reales a largo plazo que no tienen las transferencias.
Clasificación funcional COFOG (Classification of the Functions of Government, Eurostat/ONU): protección social (~17 % del PIB: pensiones 12 %, desempleo 3 %, familia 2 %), sanidad (~7 %), educación (~4,8 %), servicios generales (incluidos intereses de la deuda ~2,5 %), asuntos económicos, defensa, vivienda y medio ambiente. En España el gasto público total alcanzó el 47 % del PIB en 2023, por encima de la media UE (~47 %) pero por debajo de Francia (~57 %) y los países escandinavos (~53-56 %).
El envejecimiento poblacional ejerce presión creciente: las pensiones representan el 12 % del PIB y la AIReF estima que la Reforma de Pensiones de 2021-2023 (mecanismo de equidad intergeneracional, MEI, que liga revalorización al IPC y penaliza jubilación anticipada) eleva el gasto en pensiones en torno a 3 puntos de PIB hacia 2050. La sanidad y los cuidados de larga duración añadirían otro punto adicional. Estos compromisos implícitos de gasto condicionan el margen fiscal a largo plazo.
COFOG España 2023
Gasto público por funciones (% PIB)
| Función COFOG | % PIB | Notas |
|---|---|---|
| Protección social | ~17 % | pensiones 12 % · desempleo 3 % · familia 2 % |
| Sanidad | ~7 % | gestión transferida a las CCAA |
| Educación | ~4,8 % | por debajo del objetivo 5 % UE |
| Servicios generales | ~6 % | incluye intereses de la deuda (~2,5 %) |
| Asuntos económicos | ~5 % | inversión pública · NextGenerationEU |
| Otros (defensa, vivienda, MA) | ~7 % | gasto total ≈ 47 % PIB |
3.2. Inversión pública y crecimiento
La inversión pública (infraestructuras, I+D, capital humano) es clave para el crecimiento potencial. Romer (Nobel 2018) formalizó el papel del conocimiento como motor del crecimiento endógeno: a diferencia de los modelos neoclásicos (Solow 1956) donde el crecimiento a largo plazo depende del progreso tecnológico exógeno, en el modelo de crecimiento endógeno el gasto público en I+D y educación genera spillovers que elevan permanentemente la tasa de crecimiento de la productividad total de los factores. Aschauer (1989) documentó que el capital público de infraestructuras tiene multiplicadores sobre el crecimiento potencial superiores a los del gasto corriente, lo que justifica su tratamiento diferencial en las reglas fiscales (la llamada «regla de oro» del presupuesto, que excluye la inversión del cómputo del déficit estructural). España ejecuta en 2021-2026 el Plan de Recuperación con cargo a NextGenerationEU, centrado en transición verde, digital y formación. La AIReF ha advertido de que la tasa de ejecución real del PRTR ha sido inferior a la programada (en torno al 40-50 % hasta 2024), lo que pone a prueba la capacidad administrativa de absorción y reduce el impacto macroeconómico a corto plazo previsto por la Comisión Europea.
El debate sobre la composición del gasto público tiene implicaciones directas para los oposicionistas: no todo el gasto es igualmente eficiente. La literatura distingue entre inversión productiva (con externalidades positivas, como el capital físico y humano) y gasto corriente (con efectos multiplicadores a corto plazo pero sin incidencia sobre el crecimiento potencial). Blanchard y Summers (2019) argumentaron que, en un entorno de tipos de interés persistentemente bajos (r menor que g), el coste de oportunidad de la deuda pública destinada a inversión es mínimo, reforzando la lógica de incrementar el gasto en capital público; el repunte de tipos en 2022-2024 ha matizado esta lectura, pero no la invalida: el criterio relevante sigue siendo comparar el retorno social de la inversión pública con el coste real de financiación, no el nivel absoluto del tipo nominal.
4. Déficit, deuda y reglas fiscales
4.1. Déficit y deuda
Déficit público: G − T mayor que 0. Se distingue déficit primario (sin intereses) y déficit estructural (ajustado del ciclo). España cerró 2023 con un déficit del 3,6 % del PIB y 2024 con cifras provisionales en torno al 3,0 % gracias al crecimiento nominal y la fiscalidad sobre energía.
Deuda pública: stock acumulado. España ronda el 105 % del PIB a finales de 2024, frente al 65 % previo a 2008 y un máximo del 120 % en plena pandemia. La sostenibilidad depende de g − r (crecimiento nominal frente a coste medio de la deuda) y del saldo primario.
Deuda pública España
Deuda pública española (% PIB, 2000-2024)
4.2. Crowding-out y equivalencia ricardiana
El crowding-out opera por dos canales. El canal financiero: un aumento del déficit incrementa la demanda de fondos prestables, eleva el tipo de interés real y desplaza inversión privada. Este efecto es tanto más intenso cuanto más próxima está la economía al pleno empleo (oferta de ahorro inelástica). El canal real: el sector público compite por factores productivos (trabajo cualificado, ingeniería, capacidad constructora), elevando sus precios para el sector privado. En la trampa de liquidez (tipos en cero), el crowding-out financiero desaparece porque el tipo de interés no puede subir; de ahí que Keynes (1936) y la economía post-2008 hayan argumentado que el multiplicador es mayor en esas circunstancias.
Equivalencia ricardiana (Barro 1974): los hogares con horizonte infinito y mercados de capital perfectos anticipan que la deuda actual implica impuestos futuros (la restricción presupuestaria intertemporal del Estado es inviolable) y ahorran hoy exactamente lo necesario para pagar esos impuestos futuros. En consecuencia, el estímulo fiscal financiado con deuda no eleva la demanda agregada. La equivalencia es un resultado teórico extremo que requiere: (1) horizonte infinito (o altruismo intergeneracional), (2) mercados de capital perfectos (sin restricciones de liquidez), (3) certeza sobre los impuestos futuros. La evidencia empírica la matiza: existen efectos keynesianos positivos, especialmente entre hogares con restricciones de liquidez, pero son menores que en el modelo keynesiano puro.
4.3. Reglas fiscales y reforma del PEC 2024
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (1997) fijó los umbrales del 3 % de déficit y 60 % de deuda. La reforma de 2024 (Reg. UE 2024/1263 y 2024/1264) sustituye la antigua regla de gasto por planes fiscales y estructurales nacionales a 4-7 años centrados en una net expenditure path coherente con la sostenibilidad de la deuda. Para España, la cláusula de escape pandémica termina en 2024 y comienza la senda de ajuste plurianual.
En el plano nacional rige la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , con techo de gasto, regla de gasto y prioridad absoluta de la deuda (art. 135 CE, reforma 2011). La AIReF emite opiniones independientes y ha ganado relevancia como árbitro técnico del cumplimiento fiscal. Asimismo, el Semestre Europeo coordina las recomendaciones de la Comisión con los planes presupuestarios nacionales antes de la aprobación definitiva de los PGE.
Reglas fiscales europeas
Del PEC original a la reforma 2024: 27 años de evolución
Dinámica fiscal
Recesión → estabilizadores → déficit → deuda → PEC
5. Política fiscal: discrecional y automática
5.1. Estabilizadores automáticos
Los estabilizadores automáticos actúan sin decisión discrecional: en recesión, la recaudación cae (el IRPF progresivo reduce la carga fiscal proporcionalmente más que la caída de la renta, protegiendo la renta disponible) y el gasto en prestaciones por desempleo se expande automáticamente. En expansión, ocurre lo contrario: la progresividad enfría la demanda y el gasto en prestaciones se contrae. El resultado es una suavización automática del ciclo sin la demora legislativa inherente a las medidas discrecionales.
Mecanismo cuantitativo: si el PIB cae un 1 %, el déficit público aumenta en torno a 0,5-0,7 puntos del PIB vía estabilizadores automáticos en la zona euro (estimación FMI 2009). En España, la generosidad del sistema de prestaciones por desempleo (hasta 24 meses de cobertura, tasa de sustitución del 70 % los primeros 6 meses) amplifica el papel estabilizador respecto a economías con mercados laborales más desregulados. La reforma laboral de 2021 y los ERTE como mecanismo de ajuste parcial de empleo añaden un estabilizador adicional al reducir la volatilidad del desempleo y, por tanto, del gasto en prestaciones.
La limitación estructural de los estabilizadores es que no corrigen desviaciones persistentes del producto potencial: si la recesión es profunda o larga (como 2008-2013 en España), el saldo del sector público puede deteriorarse de forma continua sin que los estabilizadores sean suficientes para estabilizar la demanda. En esos casos se requiere política discrecional.
5.2. Política discrecional y multiplicadores
Planes específicos: estímulos en recesión, ajustes en expansión. La gran prueba reciente fue la respuesta a la COVID-19 (ERTE, avales ICO por 140.000 M€, IMV, transferencias) y al choque energético 2022 (ayudas directas, rebajas fiscales sobre energía, escudo social). Blanchard-Leigh (2013) documentaron que los multiplicadores fiscales fueron infraestimados en la crisis de la zona euro: en recesión profunda y con tipos de interés en cero, los multiplicadores pueden superar la unidad. Estimaciones del Banco de España y de la AIReF sitúan los multiplicadores españoles entre 0,5 y 1,5 según composición y contexto.
5.3. Coordinación y federalismo fiscal
En España, los gastos sociales (sanidad, educación) corresponden a las CCAA, que coordinan con el Estado a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera. La financiación autonómica (Ley 22/2009) está pendiente de revisión. En la zona euro, la coordinación es asimétrica: política monetaria centralizada (BCE) y fiscal descentralizada (PEC + Semestre Europeo).
El Semestre Europeo es el proceso de coordinación de políticas económicas de la UE: cada otoño los Estados miembros presentan sus Planes Presupuestarios al Consejo y a la Comisión, que emiten recomendaciones específicas por país (CSR, Country-Specific Recommendations). Estas recomendaciones cubren tanto el saldo fiscal como las reformas estructurales (mercado laboral, pensiones, inversión). La reforma del PEC 2024 integra los planes fiscales y estructurales en un solo instrumento (PEFS, Plan Fiscal y Estructural a Medio Plazo), reforzando la coherencia entre consolidación fiscal y reformas. Para España, las recomendaciones 2024 de la Comisión incluyen la reforma del sistema de financiación autonómica, la reducción del déficit estructural y la modernización del sistema de pensiones.
El debate sobre el federalismo fiscal europeo ha ganado urgencia tras la pandemia. El NextGenerationEU (750.000 M€, de los que 163.000 M€ para España entre subvenciones y préstamos) introduce por primera vez deuda mutualizada a gran escala y transferencias directas desde el presupuesto europeo. Aunque es un instrumento temporal (ejecución 2021-2026), su éxito puede allanar el camino hacia un presupuesto europeo de mayor entidad que el actual ~1 % del PIB de la UE. Romer (Nobel 2018) y otros economistas del crecimiento endógeno han argumentado que la inversión pública en I+D, educación e infraestructuras digitales tiene rendimientos superiores a los del gasto corriente, lo que refuerza la lógica de destinar los fondos del NGEU a proyectos de alto contenido productivo.
Conclusión
El sector público y la política fiscal articulan la intervención del Estado en la economía desde tres planos distintos pero interdependientes: la asignación eficiente de recursos cuando el mercado falla, la redistribución de la renta hacia criterios de equidad social y la estabilización macroeconómica del ciclo. Esta taxonomía, formulada por Musgrave (1959) y enriquecida por Stiglitz (Nobel 2001) y Coase (Nobel 1991), sigue siendo el mapa mental de referencia para cualquier análisis de las finanzas públicas.
El tema ha recorrido los cuatro grandes apartados: los ingresos públicos —con la tipología tributaria, los principios del art. 31 CE y la curva de Laffer—; los gastos públicos —clasificación COFOG, presión de pensiones (12 % del PIB) e inversión pública vía NextGenerationEU—; la dinámica del déficit y la deuda —fórmula Δd ≈ (r − g)·d − sp, crowding-out financiero y equivalencia ricardiana (Barro 1974)—; y la reforma del PEC 2024 (Reg. UE 2024/1263), que sustituye las reglas numéricas rígidas por sendas de gasto plurianuales. Las estimaciones de Blanchard y Leigh (2013) sobre multiplicadores subestimados completan el marco analítico.
Los lligams con el temario son bidireccionales: el Tema 21 proporciona el marco del multiplicador que cuantifica el impacto del gasto público sobre el PIB; el Tema 24 (política monetaria del BCE) es el contrapeso estabilizador de la política fiscal en la zona euro; y el Tema 22 es fuente directa de los conceptos de déficit y deuda que aparecen en la balanza de pagos y en la dinámica de la PII española (Tema 25). El envejecimiento poblacional (pensiones +3 % PIB hacia 2050 según la AIReF) y la transición verde y digital hacen que el margen fiscal a largo plazo sea más estrecho de lo que sugieren los saldos actuales.
La frase-resum: La disciplina fiscal no es un fin en sí misma sino la condición para que el Estado siga teniendo capacidad redistributiva y estabilizadora a largo plazo; sin sostenibilidad de la deuda, el servicio de intereses desplaza el gasto social. El dato de España (deuda ~105 % del PIB con tipos en el 3-3,5 %) concretiza el argumento.
- MUSGRAVE, R. (1959): The Theory of Public Finance, McGraw-Hill.
- KEYNES, J.M. (1936): The General Theory.
- STIGLITZ, J. (2000): Economics of the Public Sector, 3a ed., Norton.
- BARRO, R. (1974): «Are Government Bonds Net Wealth?», JPE.
- BLANCHARD, O. y LEIGH, D. (2013): «Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers», IMF WP.
- ROMER, P. (Nobel 2018): crecimiento endógeno y capital público.
- ALBI, E. et al. (2023): Economía Pública, Ariel.
- AIREF (2024): Informes y Opinión sobre Plan Presupuestario.
- IGAE (2024): Avance liquidación PGE.
- Pacto de Estabilidad y Crecimiento UE, reforma 2024 (Reg. UE 2024/1263 y 2024/1264).
Síntesis del tema
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