Tema 22
Sector públic i política fiscal.
Introducció
El sector públic condiciona l’activitat econòmica, la cohesió social i l’estabilitat macroeconòmica. A Espanya representa prop del 47 % del PIB en despesa pública (2023), amb una pressió fiscal entorn al 39 %, per davall de la mitjana de la UE (~41 %). La política fiscal articula despeses, impostos i transferències, i és la palanca clàssica per a l’estabilització, l’assignació eficient de recursos i la redistribució.
El marc analític contemporani es construeix sobre les tres funcions de Musgrave (1959), la teoria keynesiana de l’estímul fiscal (Keynes 1936), les crítiques monetaristes i d’expectatives racionals (Friedman, Lucas, Barro) i, més recentment, l’èmfasi en la sostenibilitat del deute i en els multiplicadors diferenciats segons el cicle (Blanchard-Leigh 2013, AIReF). La reforma del Pacte d’Estabilitat i Creixement aprovada per la UE en abril de 2024 és el gran canvi normatiu del període.
1. Funcions del sector públic (Musgrave 1959)
1.1. Assignativa
Corregir fallades de mercat: provisió de béns públics purs (defensa, justícia), béns preferents (sanitat, educació), externalitats positives (I+D) i negatives (contaminació), competència imperfecta i asimetries d’informació. Justifica la regulació, els impostos pigouvians i les subvencions. Aportacions clau: Coase (Nobel 1991) sobre drets de propietat i Stiglitz (Nobel 2001) sobre informació asimètrica.
1.2. Distributiva
Promoure l’equitat vertical i horitzontal mitjançant impostos progressius, transferències i serveis universals. A Espanya, el sistema fiscal i de prestacions redueix el coeficient de Gini de la renda de mercat de l’entorn de 0,46 a un valor de mercat disponible proper a 0,32; la ràtio S80/S20 baixa d’aproximadament 7,5 a 5,5. La taxa AROPE se situa entorn al 26 % (2023). Referències teòriques: Atkinson (1970) i Sen (Nobel 1998).
1.3. Estabilitzadora
Suavitzar les fluctuacions del cicle i acostar l’economia al producte potencial mitjançant política fiscal i monetària. Justifica els estabilitzadors automàtics i els plans discrecionals en recessions profundes. Les grans referències modernes són els programes anticíclics posteriors a 2008 i la resposta a la COVID-19.
2. Ingressos públics
2.1. Tipologia d'ingressos
Seguint la LGT (Llei 58/2003) i el SCN, els ingressos públics es classifiquen en:
Tributs: impostos, taxes i contribucions especials. Cotitzacions socials: financen la Seguretat Social. Ingressos patrimonials: rendiments de béns públics. Transferències corrents i de capital: incloses les transferències del pressupost UE (NextGenerationEU 2021-2026, ~163.000 M€ per a Espanya entre transferències i préstecs).
2.2. Impostos directes i indirectes
Directes: graven la capacitat econòmica de manera personalitzada.
IRPF (Llei 35/2006): tarifa progressiva, dual; recaptació 2023 ~120.000 M€.
IS (Llei 27/2014): tipus general 25 %, amb tipus mínim del 15 % per a grans grups en compliment del Pilar 2 OCDE-G20 (impost mínim global, transposició Llei 7/2024).
Impost sobre el Patrimoni, Successions i Donacions, Solidaritat de les Grans Fortunes, gravàmens temporals sobre energètiques i entitats de crèdit.
Indirectes: graven el consum o les transmissions.
IVA (Llei 37/1992): tipus 21 %, 10 %, 4 %; recaptació 2023 ~83.000 M€.
Impostos Especials (alcohol, tabac, hidrocarburs, electricitat), ITP-AJD, Duanes, impostos digitals (serveis digitals) i mediambientals.
2.3. Principis tributaris i corba de Laffer
L’art. 31 de la Constitució espanyola consagra els principis de capacitat econòmica, generalitat, igualtat, progressivitat i no confiscatorietat. Adam Smith (1776) havia formulat els clàssics d’equitat, certesa, comoditat i economia.
La corba de Laffer suggereix que existeix un tipus impositiu que maximitza la recaptació. Encara que políticament útil, la seua aplicabilitat empírica és limitada; Saez, Slemrod i Giertz (2012) documenten elasticitats de la renda gravable moderades en països desenvolupats. El debat teòric contemporani se centra més en la base imposable que en els tipus nominals.
La intuïció és clara: amb t = 0 % no hi ha recaptació; amb t = 100 % l’activitat gravada desapareix i tampoc n’hi ha. Existeix un t* intermedi on R és màxima. Les estimacions empíriques situen aquest punt molt alt per a impostos amplis (IRPF agregat), per la qual cosa la majoria de països desenvolupats operen en la zona normal de la corba.
3. Despeses públiques
3.1. Classificació funcional i econòmica
Econòmica: despeses corrents (consum, transferències, interessos) enfront de despeses de capital (inversió). Funcional COFOG: protecció social (~17 % del PIB), sanitat (~7 %), educació (~4,8 %), serveis generals (inclosos interessos del deute), defensa, afers econòmics i habitatge.
A Espanya, l’envelliment poblacional exerceix pressió creixent sobre pensions (12 % del PIB i pujant) i sanitat. L’AIReF estima que la Reforma de Pensions de 2021-2023 (mecanisme d’equitat intergeneracional) eleva la despesa en pensions entorn a 3 punts de PIB cap a 2050.
3.2. Inversió pública i creixement
La inversió pública (infraestructures, I+D, capital humà) és clau per al creixement potencial. Romer (Nobel 2018) va formalitzar el paper del coneixement com a motor del creixement endogen. Aschauer (1989) va documentar multiplicadors elevats del capital públic. Espanya executa el 2021-2026 el Pla de Recuperació amb càrrec a NextGenerationEU, centrat en transició verda, digital i formació.
4. Dèficit, deute i regles fiscals
4.1. Dèficit i deute
Dèficit públic: G − T major que 0. Es distingeix dèficit primari (sense interessos) i dèficit estructural (ajustat del cicle). Espanya tancà 2023 amb un dèficit del 3,6 % del PIB i 2024 amb xifres provisionals entorn al 3,0 % gràcies al creixement nominal i la fiscalitat sobre energia.
Deute públic: estoc acumulat. Espanya ronda el 105 % del PIB a finals de 2024, enfront del 65 % previ a 2008 i un màxim del 120 % en plena pandèmia. La sostenibilitat depèn de g − r (creixement nominal enfront de cost mitjà del deute) i del saldo primari.
4.2. Crowding-out i equivalència ricardiana
Crowding-out: el dèficit pot elevar el tipus d’interès i desplaçar inversió privada (eficaç si l’economia està prop de la plena ocupació). Equivalència ricardiana (Barro 1974): si les llars anticipen que el deute actual implica impostos futurs, estalviaran hui i l’estímul fiscal serà inocu. L’evidència empírica matisa aquesta hipòtesi: hi ha efecte, però parcial.
4.3. Regles fiscals i reforma del PEC 2024
El Pacte d’Estabilitat i Creixement (1997) va fixar els llindars del 3 % de dèficit i 60 % de deute. La reforma de 2024 (Reg. UE 2024/1263 i 2024/1264) substitueix l’antiga regla de despesa per plans fiscals i estructurals nacionals a 4-7 anys centrats en una net expenditure path coherent amb la sostenibilitat del deute. Per a Espanya, la clàusula d’escapada pandèmica acaba el 2024 i comença la senda d’ajust pluriennal.
En el pla nacional regeix la Llei Orgànica 2/2012 d’Estabilitat Pressupostària i Sostenibilitat Financera, amb sostre de despesa, regla de despesa i prioritat absoluta del deute (art. 135 CE, reforma 2011). L’AIReF emet opinions independents.
5. Política fiscal: discrecional i automàtica
5.1. Estabilitzadors automàtics
Operen sense intervenció: l’IRPF progressiu amorteix la renda disponible en expansió i recessió; les prestacions per atur s’activen automàticament; l’IS i l’IVA cauen en recessió. La seua intensitat depèn de la grandària del sector públic i de la progressivitat del sistema; estimacions del FMI situen Espanya en la mitjana de la UE.
5.2. Política discrecional i multiplicadors
Plans específics: estímuls en recessió, ajustos en expansió. La gran prova recent fou la resposta a la COVID-19 (ERTE, avals ICO per 140.000 M€, IMV, transferències) i al xoc energètic 2022 (ajudes directes, rebaixes fiscals sobre energia, escut social). Blanchard-Leigh (2013) documentaren que els multiplicadors fiscals foren infraestimats en la crisi de la zona euro: en recessió profunda i amb tipus d’interès en zero, els multiplicadors poden superar la unitat. Estimacions del Banc d’Espanya i de l’AIReF situen els multiplicadors espanyols entre 0,5 i 1,5 segons composició i context.
5.3. Coordinació i federalisme fiscal
A Espanya, les despeses socials (sanitat, educació) corresponen a les CCAA, que coordinen amb l’Estat a través del Consell de Política Fiscal i Financera. El finançament autonòmic (Llei 22/2009) està pendent de revisió. A la zona euro, la coordinació és asimètrica: política monetària centralitzada (BCE) i fiscal descentralitzada (PEC + Semestre Europeu).
Conclusió
La política fiscal, fonamentada per Musgrave (1959) i Keynes (1936), continua sent una eina central d’estabilització, assignació i redistribució. Els reptes actuals a Espanya són la sostenibilitat del deute amb tipus més alts, la pressió de l’envelliment sobre pensions i sanitat, la nova fiscalitat digital i verda, i el compliment de la reforma del PEC 2024. L’opositor ha de presentar la disciplina fiscal no com un fi en si mateix sinó com a condició per a preservar la capacitat redistributiva i estabilitzadora de l’Estat.
Bibliografía
- MUSGRAVE, R. (1959): The Theory of Public Finance, McGraw-Hill.
- KEYNES, J.M. (1936): The General Theory.
- STIGLITZ, J. (2000): Economics of the Public Sector, 3a ed., Norton.
- BARRO, R. (1974): «Are Government Bonds Net Wealth?», JPE.
- BLANCHARD, O. i LEIGH, D. (2013): «Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers», IMF WP.
- ROMER, P. (Nobel 2018): creixement endogen i capital públic.
- ALBI, E. et al. (2023): Economia Pública, Ariel.
- AIREF (2024): Informes i Opinió sobre Pla Pressupostari.
- IGAE (2024): Avanç liquidació PGE.
- Pacte d'Estabilitat i Creixement UE, reforma 2024 (Reg. UE 2024/1263 i 2024/1264).