Supuesto 11
Enunciado
El Reglamento (UE) 2023/956, publicado el 16 de mayo de 2023, establece el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (CBAM — Carbon Border Adjustment Mechanism). En su fase transitoria (octubre 2023 — diciembre 2025) impone obligaciones de reporting sobre las importaciones de acero, ciment, aluminio, electricidad, hidrógeno y fertilizantes; a partir de enero de 2026 se exigirá la compra de “certificados CBAM” a precio del EU-ETS para cubrir las emisiones embebidas de las importaciones.
Caso práctico. Una empresa catalana del sector de la construcción, Ciment Mediterrani S.A., importa anualmente 80.000 toneladas de clínker (precursor del cemento) de Turquía. El proceso de producción del clínker turco genera una intensidad de emisiones de 0,82 tCO2eq/t clínker (declaración de la planta exportadora, verificada por auditor acreditado). El precio del EU-ETS en diciembre de 2024 es de 68 €/tCO2eq. La empresa tiene acreditado que el productor turco pagó, en su mercado doméstico, un precio de carbono efectivo de 14 €/tCO2eq por esas emisiones.
Se pide:
- Calcular la cantidad de certificados CBAM que deberá adquirir Ciment Mediterrani en 2026 y su coste bruto; aplicar el descuento por carbono ya pagado en origen y obtener el coste neto.
- Analizar el fundamento teórico del CBAM desde la perspectiva del carbon leakage y la política industrial verde: Krugman (1979) sobre política comercial estratégica y el Informe Draghi (2024) sobre competitividad industrial europea.
- Evaluar la crítica al CBAM desde el Trilemma de la Hiperglobalización de Rodrik (2011): soberanía nacional, integración económica y democracia.
- Examinar la crítica desarrollamentista de Dani Rodrik (2011) y Ha-Joon Chang (2002, Kicking Away the Ladder): ¿puede el CBAM reproducir barreras al desarrollo de las economías emergentes?
- Concluir con las implicaciones del CBAM para la competitividad del sector cementero español y para la política industrial europea a la luz de Saez-Zucman (2019) y el debate sobre soberanía fiscal climática.
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El artículo 21 del Reglamento 2023/956 establece que el número de certificados CBAM a adquirir es igual a las emisiones embebidas de las importaciones menos el precio de carbono ya pagado en el país de origen, expresado en unidades equivalentes al EU-ETS:
El descuento por carbono pagado en origen se calcula convirtiendo el precio turco (14 €/tCO2eq) en unidades de EU-ETS:
El importe equivale a un recargo de 44,28 €/t de clínker importado (coste neto / 80.000 t). Dado que el precio spot del clínker turco en 2024 es de aprox. 65-70 €/t (CEMBUREAU, 2024), el CBAM supone un recargo del 63-68% sobre el precio de importación antes del ajuste — lo que hace económicamente inviable continuar importando de Turquía sin cambiar el proceso de producción del proveedor.
Certificados CBAM: 65.600 tCO2eq · (68 − 14) €/tCO2eq = 3.542.400 € de coste neto anual. Recargo equivalente: 44,28 €/t de clínker. Hace inviable la importación a coste actual sin mejora en intensidad emisora del proveedor turco.
El carbon leakage ocurre cuando las políticas climáticas estrictas en una jurisdicción desplazan la producción emisora hacia jurisdicciones con regulaciones más laxas, anulando la reducción neta de emisiones globales. La Comisión Europea estimaba en 2021 que entre el 5% y el 25% de las emisiones reducidas por el EU-ETS se compensaban por aumento de importaciones de sectores intensivos desde países sin precio del carbono (Comisión Europea, Impact Assessment CBAM, 2021).
Paul Krugman (1979, Increasing Returns, Monopolistic Competition and International Trade, JIE) abre la tradición de la política comercial estratégica: en sectores con rendimientos crecientes a escala y competencia oligopolística, la política industrial y las barreras selectivas pueden generar rentas para las empresas domésticas y capturar economías de escala dinámicas. El CBAM puede interpretarse en esta clave: no es solo una corrección de externalidades (lógica pigouviana) sino también un instrumento de política industrial que protege a los productores europeos de acero, cemento y aluminio frente a competidores que no soportan el coste del carbono.
El Informe Draghi (2024, The Future of European Competitiveness) refuerza esta lectura estratégica: el informe señala que la UE no puede perseguir objetivos climáticos si destruye su base industrial por competencia desleal de economías sin precio del carbono. El CBAM es, en el esquema Draghi, una condición necesaria para que la política climática europea sea políticamente sostenible: sin él, los trabajadores y empresas de los sectores afectados tendrían incentivos poderosos para oponerse al endurecimiento del EU-ETS.
CBAM = corrección del carbon leakage (Pigou) + política industrial estratégica (Krugman, 1979) + sostenibilidad política de la transición verde (Draghi, 2024). El fundamento no es exclusivamente ecológico sino también de competitividad y economía política.
Dani Rodrik (2011, The Globalization Paradox) formaliza el trilemma: no se pueden conseguir simultáneamente hiperglobalización, soberanía democrática nacional y estado-nación. Solo dos de los tres son compatibles a la vez:
El CBAM tensiona este trilemma de varias formas. Desde la perspectiva de la UE, el mecanismo ejerce soberanía regulatoria (establece un precio del carbono a las importaciones) para proteger su política climática democráticamente adoptada. Pero desde la perspectiva de los países exportadores, el CBAM actúa como una barrera unilateral impuesta por la UE sobre sus decisiones de política industrial doméstica — violando precisamente el principio de soberanía que Rodrik defiende.
Rodrik argumenta que la hiperglobalización de las reglas de la OMC (acuerdos GATT/OMC desde 1995) prohibió a los países en desarrollo usar políticas industriales que los países ahora ricos habían usado libremente (subvenciones, aranceles selectivos, créditos dirigidos). El CBAM podría interpretarse como un nuevo mecanismo de disciplina unilateral: la UE impone indirectamente sus estándares ambientales al resto del mundo mediante la barrera de precio. Rodrik no lo rechaza necesariamente — él mismo es crítico con la hiperglobalización — pero advierte que la solución legítima requiere negociación multilateral, no imposición unilateral.
Rodrik (2011): el CBAM es legítimo en cuanto la UE ejerce soberanía democrática sobre su política climática, pero problemático si equivale a imponer unilateralmente estándares ambientales sobre terceros sin negociación multilateral. El trilemma no tiene solución simple.
Ha-Joon Chang (2002, Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective) documenta que los países industrializados (EE.UU., Reino Unido, Alemania, Japón) usaron masivamente aranceles, subvenciones y política industrial activa durante sus fases de industrialización — y después promovieron el libre comercio y las reglas de la OMC cuando ya habían alcanzado la frontera tecnológica, “pateando la escalera” para que los países en desarrollo no pudieran seguir el mismo camino.
El CBAM puede reproducir esta dinámica en el ámbito climático: los países europeos industrializaron durante el siglo XIX y XX emitiendo libremente CO2; ahora, al imponer un precio de frontera sobre las emisiones de las importaciones, dificultan que los países en desarrollo puedan competir en sectores industriales básicos (acero, cemento, fertilizantes) durante su fase de desarrollo. Turquía, Marruecos, India o Vietnam tienen intensidades de emisión más altas en parte porque no han completado la modernización tecnológica de sus sectores industriales — un proceso que requiere capital e inversión que estos países no tienen al mismo nivel que Europa.
Dani Rodrik (2011) añade que la solución no es renunciar al CBAM sino acompañarlo de transferencias tecnológicas y financiación climática que permitan a los países en desarrollo descarbonizar sus industrias sin perder competitividad. El Fondo de Innovación y el Mecanismo de Transición Justa de la UE son iniciativas en esa dirección, aunque insuficientemente dotadas.
Chang (2002) y Rodrik (2011): el CBAM puede “patear la escalera” del desarrollo industrial si no va acompañado de transferencia tecnológica y financiación climática hacia los países exportadores afectados. Riesgo de neocolonialismo regulatorio verde.
España tiene un sector cementero relevante (Cementos Molins, Holcim España, Heidelberg España) que se beneficia directamente del CBAM: el mecanismo iguala las condiciones de competencia entre el cemento europeo sujeto al EU-ETS y el cemento importado de países sin precio del carbono. La industria cementera española emitía en 2022 aprox. 8,7 Mt CO2eq (datos MAGRAMA, comunicadas al EU-ETS), soportando un coste de carbono de aprox. 590 M€/año a precio de 68 €/t. Sin CBAM, la competencia del cemento turco o marroquí sin coste de carbono haría inviable la descarbonización del sector.
Emmanuel Saez y Gabriel Zucman (2019, El triunfo de la injusticia) proponen no solo el impuesto mínimo global de sociedades (Pilar 2 OCDE, adoptado en 2021) sino también un piso global de precio del carbono de 50-80 USD/tCO2 coordinado internacionalmente. En este marco, el CBAM sería una medida de transición hasta que los países acuerden precios globales del carbono — eliminando la necesidad del ajuste de frontera una vez armonizados los precios.
La implicación para la política educativa: el Tema 25 del temario de oposiciones (comercio internacional) es inseparable hoy del debate de política climática. El CBAM es un caso paradigmático de cómo la política ambiental y la política comercial se entrelazan, requiriendo que el opositor de Economía domine tanto la teoría del comercio internacional (Krugman, Rodrik) como la economía del cambio climático (Pigou, EU-ETS, Saez-Zucman) y la política industrial (Draghi 2024).
Para España: el CBAM protege el sector cementero (−591 M€ de coste EU-ETS 2022) de la competencia desleal de importaciones sin precio del carbono. A largo plazo, Saez-Zucman (2019) proponen sustituirlo por un piso global del carbono coordinado internacionalmente.
El CBAM es el instrumento más sofisticado de la política comercial-climática del siglo XXI: corrige el carbon leakage (Pigou), protege la competitividad industrial (Krugman, 1979; Draghi, 2024), tensiona el trilemma de la globalización (Rodrik, 2011) y abre el debate sobre neocolonialismo regulatorio verde (Chang, 2002). Para el opositor de Economía, este supuesto integra perfectamente los Temas 25 (comercio), 26 (tipos de cambio y política cambiaria), y los contenidos de política económica medioambiental. La clave analítica es distinguir el CBAM como instrumento de primer orden (corrección de externalidades) de sus efectos redistributivos de segundo orden (impacto sobre países en desarrollo, viabilidad del multilateralismo climático). Solo dominando esa distinción se puede defender una posición matizada ante el tribunal.