Supòsit 154
Enunciado
Els Expedients de Regulació Temporal d’Ocupació (ERTO) regulats en l’Estatut dels Treballadors (arts. 47 i 47 bis ET, RDL 2/2015) i activats massivament durant la COVID-19 (RDL 8/2020) van ser presentats com una innovació de política d’ocupació que evitaria la destrucció massiva de treball característica de la crisi de 2008. El mecanisme és anàleg al Kurzarbeit alemany (regulat pel §96 SGB III).
Es disposa de les dades següents per a l’anàlisi comparada:
Crisi 2008-2009 (Espanya): Caiguda del PIB real acumulada: −3,6 % | Destrucció d’ocupació: −2,2 M llocs en 2008-2010 | Cost de les prestacions per atur 2009: 30.000 M€
COVID-2020 (Espanya — ERTO): Caiguda del PIB real: −10,8 % (2020) | Treballadors en ERTO pic (abril 2020): 3,4 M | Cost fiscal ERTO 2020: 18.500 M€ (SEPE + cotitzacions exonerades) | Destrucció ocupació neta EPA 2020: −600.000 llocs
COVID-2020 (Alemanya — Kurzarbeit): Caiguda PIB real: −4,6 % | Treballadors en Kurzarbeit pic (abril 2020): 6,0 M | Cost 2020: 42.000 M€ | Destrucció ocupació neta: −500.000 llocs
Es demana:
- Calcular el cost per lloc de treball preservat de l’ERTO espanyol i del Kurzarbeit alemany el 2020.
- Comparar l’eficiència relativa d’ambdós instruments i del mecanisme de destrucció-creació de 2008 (acomiadaments i prestacions per atur).
- Analitzar les condicions sota les quals l’ERTO és superior a l’acomiadament com a política d’ajust, amb base en els models de cost d’ajust laboral.
- Avaluar les limitacions de l’ERTO com a política estructural i el risc de zombificació empresarial.
Mostrar solución
El cost per lloc de treball preservat és un indicador d’eficiència de la política d’ocupació: relaciona la despesa pública total amb el nombre d’ocupacions que no es van destruir gràcies a l’instrument. Per a calcular-lo cal estimar els llocs realment preservats, no només els acollits a l’ERTO/Kurzarbeit, ja que no tots haurien sigut destruïts sense l’instrument.
Una estimació conservadora assumeix que, sense ERTO, Espanya hauria destruït ocupació en la mateixa proporció que el 2008 corregida per la magnitud de la caiguda del PIB: en 2008-2010 es van destruir 2,2 M ocupacions amb una caiguda de PIB del 3,6 %; el 2020 la caiguda va ser del 10,8 %, tres vegades major, la qual cosa hauria implicat una destrucció estimada de 6,6 M ocupacions sense polítiques de retenció. Amb els ERTO, la destrucció va ser de 600.000 ocupacions, per la qual cosa els llocs preservats estimats són:
Per a Alemanya: sense Kurzarbeit i amb caiguda de PIB del 4,6 %, s’hauria destruït ocupació a raó similar a 2009 (−370.000 ocupacions a Alemanya el 2009 amb −5,7 % PIB). Extrapolant: llocs en risc ~290.000, però l’instrument va cobrir 6 M. El cost unitari alemany no és comparable per la diferent magnitud de l’instrument (Alemanya el va aplicar de manera molt més àmplia):
Cost per lloc preservat: ERTO Espanya ≈ 3.083 €/lloc | Kurzarbeit Alemanya ≈ 7.636 €/lloc. L’ERTO espanyol va ser comparativament més barat per lloc, encara que sobre una base de llocs en risc estimada.
En la crisi de 2008, el mecanisme d’ajust va ser predominantment l’acomiadament massiu (concentrat en el sector de la construcció i els contractes temporals), seguit del pagament de prestacions per atur. El cost va ser de 30.000 M€ el 2009 per 2,2 M d’ocupacions destruïdes, la qual cosa equival a:
Aquest cost només inclou prestacions directes, no els costos indirectes (pèrdua permanent de capital humà específic, costos de recontractació i formació quan va arribar la recuperació, costos socials de l’atur de llarga durada). Oi (1962, Labor as a Quasi-Fixed Factor, JPE) va demostrar que el capital humà específic és un cost enfonsat per a l’empresa: l’acomiadament destrueix aquest capital, que s’haurà de reconstituir en la recuperació amb cost addicional.
Cost ajust 2008: 13.636 €/aturat. Els ERTO 2020 a 3.083 €/lloc són 4,4 vegades més barats per unitat d’ocupació gestionada, a més d’evitar els costos indirectes de la destrucció de capital humà.
Els models de cost d’ajust laboral (Hamermesh i Pfann, 1996, Adjustment Costs in Factor Demand, JEL) estableixen que l’acomiadament és costós no només per les indemnitzacions sinó per la pèrdua del capital humà específic acumulat. L’ERTO preserva el vincle laboral (match) entre treballador i empresa, mantenint el capital humà específic. Aquesta preservació és valuosa quan: (i) el xoc és transitori (quan passe, l’empresa necessitarà aquests treballadors de nou), (ii) el capital humà específic de l’empresa és elevat (no és trivial trobar substituts), i (iii) el cost de recontractació i formació és alt.
El criteri d’opció entre ERTO i acomiadament des de la perspectiva de l’empresa és:
Durant la COVID-19, aquestes condicions es donaven amb claredat: el xoc era clarament transitori (tancament administratiu, no col·lapse estructural de la demanda), el capital humà hoteler, hostaler i de serveis és altament específic, i les taxes de retorn dels treballadors a les seues empreses originàries després de l’ERTO van assolir el 85-90 % (SEPE, 2021).
L’ERTO és superior a l’acomiadament quan el xoc és transitori, el capital humà específic és alt i l’empresa té viabilitat futura. Taxa de retorn post-ERTO 2020: 85-90 %.
L’extensió prolongada dels ERTO introdueix riscos estructurals. El principal és la zombificació empresarial: empreses sense viabilitat econòmica real que sobreviuen gràcies a la subvenció pública implícita dels ERTO, retardant la reassignació productiva del treball i el capital cap a sectors més eficients. Caballero, Hoshi i Kashyap (2008, Zombie Lending and Depressed Restructuring in Japan, AER) van documentar aquest fenomen al Japó en els anys 90. A Espanya, l’AIReF (2021) va estimar que un 15-20 % de les empreses amb ERTO prolongats més de 12 mesos no haurien sobreviscut sense l’instrument.
Els ERTO de la COVID-19 són un exemple paradigmàtic de política keynesiana d’estabilització del mercat laboral: mantindre la demanda agregada (els treballadors en ERTO continuen consumint gràcies a la prestació), preservar el capital humà i evitar la histèresi de l’atur (Blanchard-Summers, 1986). El cost fiscal de 18.500 M€ es compara favorablement amb els 30.000 M€ de prestacions de 2009 per a la meitat d’ocupacions afectades. No obstant això, la comparació internacional (Kurzarbeit alemany activat des dels anys 70, amb cultura establida de treball a temps reduït, amb bona cobertura del 60-80 % del salari net perdut) revela que Espanya va impulsar l’ERTO com a mesura d’emergència sense la tradició institucional que sustenta el sistema alemany. El repte de política econòmica és dissenyar un instrument permanent que distingisca entre xocs transitoris (ERTO adequat) i xocs permanents que requereixen reassignació sectorial (on l’ERTO prolonga l’ajust innecessàriament). L’actual ERTO ETOP (per causes econòmiques, tècniques, organitzatives o de producció) és l’instrument més semblant a un Kurzarbeit permanent, però el seu ús encara és marginal en comparació amb l’acomiadament col·lectiu.